近年来，中央和各省级财政针对县乡财政困难采取了很多措施：第一，增加财力性转移支付规模。1994至2006年，财力性转移支付从189亿元增加到4412亿元，年均增长31.7%；专项转移支付年均增长23.2%。而且，这些转移支付资金主要面向财政薄弱的中西部地区。从总量上看，1994至2006年中西部地区累计享受转移支付占总额的84.6%，缩小了地区间财力差距。［7］第二，2005年财政部出台了“三奖一补”政策，2005年和2006年财政部共安排“三奖一补”资金385亿元。2007年，财政部继续安排“三奖一补”资金335亿元。在政策的激励作用下，全国791个财政困难县两年累计共增加财力1298亿元，平均每县（市）增加财力16410万元。［8］因此，目前县乡财政困难的缓解是建立在上级财政转移支付大幅增加的基础之上，剔除上级补助，乡镇财政的实际状况是赤字状况依然严重，甚至是较税费改革之前更加严重。

再来看省管县财政体制改革的效果，它的核心内容是将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还、工作部署等11个方面的财政管理直接到县。改革的基本目标是确保县乡工资正常发放，有效控制县乡债务，促进县域经济发展。具体作用主要有两个方面：第一，“省管县”的资金拨付制度使得资金缴拨渠道更加便捷通畅，可以提高财政资金的使用效率。湖北在实行“省管县”体制前，省对县的调度资金，先由省拨到市，再由市拨到县，每月的调度资金一般在中旬才能收到。实行省管县财政体制后，县资金留解比例由省直接确定，调度资金由省直接拨付到县，减少了市级中间环节，每月的调度资金一般一到两天就能收到，缩短资金在途时间15天左右，提高了资金使用效率［9］；第二，有利于税收在各级政府之间的划分。中国现行五级政府不可能象国外那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。然而，一味扩大共享部分，反过来又会影响分税分级财政基本框架的稳定。因此，从长远发展着眼作战略性考虑，“省管县”有利于把若干共享税分解，融合于国税和地方税之中，进而使分税制得到贯彻并真正加以稳固。

上述分析我们可以发现，对于目前主要靠上级转移支付而缓解的县乡财政困难来说，“省管县”充其量也只能是有助于中央政府财政政策的落实，它是以缩小县域差距和缩减地级市的截留为基础的。对于真正意义上解决县乡财政困难的贡献十分微弱，本身不能成为解决县乡财政困难的“灵丹妙药”。而且，在行政区划的决定权在中央政府、地级市的存在仍将继续的格局下，现在的做法无异于架空和虚化地级市，会不会带来新的问题？中部某省有一位主管经济的副县长向我们描述说：

“中央拨的钱，不经过市里，直接到我这，免得市里给我截走一部分，这是好事。但是，我现在面临着一个更加棘手的问题，就是怎样处理好与市里的关系。虽然现在有些工作直接联系省直厅局，但与市里的关系仍不能忽视，我的“帽子”在他手上呀！”（访谈对象0803151）

五、县乡财政解困与“强县扩权”的关联度

与“县财省管”联系非常密切的另一个概念是“强县扩权”，意指通过扩大县级政府的权限，尤其是经济权限，发展县域经济，从而使其摆脱被“输血”的境地，能成为一个“造血机器”，从而从根本上解决县乡财政困难。因此，这一做法从一开始就被寄予了更多期望。然而，这一期望变成现实至少要满足两个条件：一是“扩权”确实促进了县域经济的发展；二是县域经济的发展确实能解决县乡财政困难。二者缺一不可。

“强县扩权”促进县域经济发展似乎成了学界的共识。通常认为，其作用机理主要体现在如下三个方面：第一，增强县域经济发展的自主性。省下放给县的权限，涵盖了计划、经贸、国土资源、交通、建设等经济管理领域。县在地方经济发展、计划项目、招商引资和财政税收等方面，有了更大的自主选择权力，有利于行政决策和管理更加贴近于县域经济发展的实际；第二，为县域经济发展创造了更多公平的机会，扩权县可以直接与省级政府“对话”。如在参加省里会议时，和自己原来的顶头上司在同一个位置上。这实际上等于提升了县域经济的发展平台，无论是对决策沟通、信息交流，还是对把握竞争机遇、争取发展空间，都会产生积极作用；第三，提高了县域行政管理的效率。许多行政审批权力直接下放给县，减少了行政管理环节。这不仅提高行政审批的时效性，也会大大改变管理者与市场主体之间的情感联系，使企业能抓住机遇发展经济。