（二）确立有利于防治腐败的公共预算刚性约束的基本制度

这需要以“取用于民”的理念为核心，以防治无预算支出式的腐败为目的，建设预算约束制度的三大支撑：一是推进政府收入形式的税式化改革。目前，政府收入的形式来源主要包括税收、收费、公债和投资性收益等，非税收入所占比重不小。表面上看，这些收入来源的解释意义不同，政府在预算编制、执行和监督管理时也对他们适用了不同的标准。而事实上，他们的法理意义是一样的，即国家对社会的提取。从政治学意义上讲，税收是其中唯一能表示这一法理意义的政府收入形式，也最能体现政府与公民之间的相互义务关系。马克思说过：“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”《马克思恩格斯选集》，第4卷，第171页，人民出版社，1995年版。政府基于捐税提取而向社会提供服务，不需要也没有理由再收取规费，确需收取的政府规费也可以转化为税收，没有必要对这类政府收入采取不同的方式进行管理。因为，税与费的性质不同。纳税是公民的义务，政府基于税为公民提供服务是政府的义务。而政府基于服务向社会收取费用，意味着这类政府服务是额外的，如果这种收费不能转化为捐税，则进一步意味着这类政府服务是公民不需要的。从学理上讲，不经公民认可，即便政府提供了服务而收费，也不可取，否则，就有乱收费之嫌。在现行收支管理体制中，国家对规费收支的监管比对税收及基于税收的支出的监管宽松得多，公民对规费的监管更不可能，如果政府收支中有许多都来源于规费，就会给腐败分子留下方便之门。中国当前所发生的一些腐败现象相当一部分就与这类收费的混乱和使用的不规范密切相关。政府发行的国内外债务应以专项需要而设，实行封闭运行，不应笼统地以弥补财政缺口之名发行，以抑制财政随意膨胀的倾向。至于政府的投资性收益，基于政府非赢利性和非竞争性部门的性质，应逐步减少。对其中的国有资产收益部分，利润可以税式化为政府预算收入，而转让收入和股息收入在纳税之后，则应依“本源于民、利馈于民”的原则建立“国民福利基金”，定期向国民派发，不纳入政府预算收入，不划归政府财政支配。只有尽可能地将应该由政府支配的收入都税式化，并在此基础上全部纳入政府预算，公民与国家（政府）之间的相互义务关系才会更加清晰而稳定，公民对政府收支的监督才更有法理基础和制度保障；二是做实政府无预算不得收支的制度。预算需要经过严格复杂的程序形成，它是对政府收支的阳光安排和法律许可。政府依据预算收支，在制度意义上不会产生腐败，所需的只是严格监督预算的执行。但是，如果允许政府在预算之外进行收支，则在制度安排上就为腐败的滋生开了口子。中国目前还存在规模不小的预算外收入全国地方政府每年的预算外收入究竟有多少，恐难精确统计。据北京大学中国经济研究中心平新乔教授对2004年地方政府财政状况的研究，当年地方政府仅卖地、行政性收费为主的两项预算外收入，就分别达到6150亿元、4323亿元，合计占当年地方可支配财力30367亿元的1/3强。《海峡都市报》，2006年11月2日。。所谓预算外收入就是不通过国家预算管理的财政收入，其使用由政府自行决定，完全不提交人民代表大会审议，可以说是政府无预算收支的典型形式。虽说它是历史遗留问题，也对地方社会事业的发展产生了积极的影响，但那毕竟是我国预算制度尚不完善时的产物。无论是从学理、法理，还是从制度设计上讲，预算外收入都不符合公共财政体制的精神，更不符合公民与国家之间的权利与义务约定，况且它们的收支过程早已成为腐败滋生的“重灾区”，需要从预算制度上进行调整。对预算外收入要尽可能预算内化，或者先统一缴纳国库，再全额返还地方，即便不作统一分配，也要纳入严格的预算管理，适用预算监督程序；三是建立政府支出偏离预算安排的自动否决制度。如前所述，公共财政体制下的预算不仅仅指政府的收支计划，还包括政府的行动计划，也就是说预算是政府行动计划和政府收支计划的统一。只有政府行为中实际发生的收支范围、数量和方式等信息符合预算规定的精神和原则，才能说预算真正被执行了。当前的情况是预算与政府行为不是一回事的现象还比较普遍。审计报告所列举的26种政府收支违反预算的行为，大都是以虚假的政府行为信息、收支信息来“弥合”预算计划。比如，虚假报销、冒领、套取资金；不细化预算；挪用预算、公款(包括挤占公款和自行调整公款用途)等。因此，有必要建立根据预算计划否决偏离预算规定的政府收支行为的制度。