1933年10月15日，正当陕甘红军主力在合水、庆阳一带游击，接连获得胜利和发展之际，国民党反动派乘红军后方兵力空虚之机，调集重兵攻击照金苏区薛家寨。陕甘边军事委员会当即命令留守薛家寨的红军游击部队同敌军展开了浴血激战，但终因寡不敌众，无法挽救危局，薛家寨失陷。

红二十六军的覆没，耀县起义的失败，陕西省委及各地党组织的解体，渭北游击区和照金苏区的相继失陷……这一连串的失败，使一度生气蓬勃的西北地区革命转入最困难的时期。

在险恶的环境中，如何使陕甘边红军这支西北仅存的红色武装摆脱危险境地？如何重建红二十六军？如何重建革命根据地？如何正确解决陕甘边红军的战略方针和发展方向问题？如何开展陕甘游击战争，并逐步走向胜利？这些关乎全局而又亟待解决的重大问题，一直萦绕在刘志丹等领导同志的心中。

1933年10月29日，陕甘边红军在外线作战中取得毛沟门战斗的胜利，打退了敌军的进攻，使战场形势稍缓。部队休整后，刘志丹及时慎重地向陕甘边特委和红军临时总指挥部建议，认真研究并解决今后红军发展的战略方针和方向问题，以确定陕甘边革命武装斗争的新格局。陕甘边特委和红军临时总指挥部采纳了刘志丹的建议，于11月3日—5日在合水县包家寨子召开了一次联席会议。这次会议经过认真讨论，作出了三项重大决策：

一是将陕甘边武装斗争的重点转向桥山中段的南梁地区，坚持在南梁地区开创和扩大革命根据地。

二是恢复红二十六军，成立第四十二师。

三是为确保南梁中心苏区的开辟工作，将陕甘边划分为三个游击战略区：陕北为第一路游击区，以安定为中心；陇东为第二路游击区，以南梁为中心；关中为第三路游击区，以照金为中心。三路游击区又共同以南梁为中心，红二十六军居中策应，并沿桥山山脉向南北伺机发展。