“小地主大佃农政策”是台湾新近推行的一项土地改革政策，因实施未久，其政策效果尚待观察。此前，台湾已经先后实施过两次土地改革。第一次是1949年展开的一连串农地改革措施，包括耕地三七五减租、公地放领与耕者有其田，但因侧重在土地所有权分配，以至于耕地生产规模零细狭小，从而形成农地租赁市场停滞、耕地规模难以扩大的窘境。为提升农场经营效率，降低农业生产成本，台湾的“行政院”于1982年核定“第二阶段农地改革方案”，其目的在于改善农业结构，促进农业发展，但是该方案实施结果成效不彰。嗣后，政府乃朝向“放宽农地农有，落实农地农用”调适政策方针，然而出现结构僵固的现象，亟待调整适应。在此背景下，政府于2009年5月正式启动实施“小地主大佃农”政策，自称此政策为第三次土地改革。

“小地主大佃农政策”的目标在于“建立老农退休机制，调整农业劳动结构年轻化”，以及“推动农业经营企业化、提升农业竞争力”。基于这两个目标，为鼓励“小地主”出租农地，政府建立了老农退休机制，包括：（一）维护老年农民现有福利；（二）提高老农退休生活质量。为协助大佃农承租农地以朝向企业化经营，降低生产成本，提高经营效率与效益，进而改善农业经营结构，政府又提供了两类措施及诱因，包括：（一）提供大佃农长期承租农地租金及经营资金优惠贷款；（二）提供大佃农企业化经营辅导与补助，具体有基础环境改善补助、产—制—储—销设施补助、企业化经营管理之辅导与咨询服务、健康安全农产品验证辅导与补助、天然灾害处理方式。另外，还有配合措施，即利用租赁平台——农地银行，使农地流动性提升并得以地尽其利，借以改善农业经营环境，扩大农场经营规模。

我认为“小地主大佃农政策”似乎隐含着一个基本假设，即农场规模和生产力之间呈现着正相关。虽然这仅是假设，但是从一些实证研究来看，大致而言，扩大农场经营规模，可望获致规模经济的效益。这对农场经营规模普遍偏低的台湾而言，借由承租方式以扩大农场经营规模，仍具有相当的意义。然而，扩大农场经营规模，虽是改善农业结构的基本要件，但要使该项工作得以顺利推展，还需着手调整农业基础条件。我认为应该从农业劳动结构（基于农业劳动制度、农业教育推广制度、社会安全制度）、农地产权结构（基于土地产权制度、农地贷款制度、土地继承制度）、农业经营结构（基于农业组织制度、农产交易制度、农业赋税制度）三方面，加以检视新租赁政策是否确实进行了农业基础条件的调整，进而改善农业结构，以达成扩大农场经营规模之目标。

从制度设计的观点而言，此一新租赁政策的推动，可通过农业基础条件的调整，进而改善农业劳动结构、农地产权结构、农业经营结构，有助于扩大农场经营规模。然而，从规划内容发现，目前“小地主大佃农政策”仍然存在诸多问题，表现在四个方面：（一）耕地三七五租佃制负面影响犹存，降低农民参与新租赁方案之意愿；（二）新租赁策略适用对象及范围，仍有规范不足之处；（三）农地银行缺乏有效机能，难以促进承租农地集中整合；（四）休耕补贴形同租金低限，不利新租赁政策之推行。

为利于今后新租赁政策推动，我认为未来政策调整应从四个方向着手：（一）加强倡导新租赁制系自由协商议订，不受耕地三七五租佃制之约束；（二）新租赁策略适用对象及范围，应予检讨其合宜性；（三）奖励耕地结构重整，以利承租耕地集中经营；（四）检讨农地休耕补贴给付措施，以利新租赁政策之施行。但是，该政策提供奖励诱因以帮助大佃农从事农业经营，仍应避免挤压小农发展空间，这样方能兼顾大佃农和小农发展权益，以共创双赢之基础。

文章出处：中国社会科学报