三、国外养老保障制度变革的教训与借鉴

从以上分析可以看出，人口与劳动力市场的变化与养老保障制度的变革之间存在千丝万缕的联系。因此，我们可以通过劳动力市场的比较来探讨养老保障构建问题。从人口与劳动力市场来看，中国在城市化、工业化方面与欧洲国家建立养老保障制度时有相似之处，人口老龄化、知识化与20世纪中后期的欧洲有相似之处，中国的劳动力市场结构、非正规就业者的规模和特点则与发展中国家存在颇多相似。

（一）养老保障制度的刚性与可持续发展

发达国家养老保障面临的主要问题是如何调整养老保障体系，以应对老龄化危机，保证养老保障制度的可持续发展。发达国家为了维持高标准的福利水平，逐步建立起了一个庞大的公共开支体系。在1960-1992年间，OECD国家的养老保障支出从占GDP的比重从4-5%上升到10-12%，北欧福利国家则接近GDP的20%。由于养老保障的覆盖面无法缩小，大幅下调给付标准可能导致政治风险，高额养老保障支出的刚性较强，因此在短期内难以降低。这种刚性又迫使发达国家政府实行赤字财政政策，通过发行巨额公债来弥补日益扩张的养老保障支出，导致社会养老保障制度比较脆弱。一旦面临冲击，比如经济衰退和人口老龄化的加剧，养老保障制度便难以为继。

由于养老保障制度的刚性较强，养老保障政策在发达国家成为政治高压线，往往决定着政党政治，消减养老保障支付的政策面临巨大的政治风险，而且，养老保障支出短期内的剧烈波动也会严重损害全体国民的福利水平。这就要求政府在制定和执行养老保障缴费标准和支付水平方面，在领取资格和支付项目上，在普惠与家计调查之间，在长期与短期之间寻找一种平衡，构建具有弹性的社会养老保障体系，使养老保障能够经得起各种长期的干扰冲击和短期的激烈冲击。

（二）养老保障模式的选择

无论是世界银行倡导的三支柱（1994年）和五支柱模式（2001年），还是国际劳工组织偏好的结构多元的养老保障体系，国际养老保障都趋向于多元化，以分散和降低养老保障的风险。但是从国际养老保障理论与实践的争论来看，在如何构建多支柱的养老保障体系上，学者和政策制定者们似乎并没有形成一致的结论。比如，个人账户制对现收现付制的优势并确定。通常认为基金制不受赡养率变化的影响，基金制计划中总有足够的财力来支付其他成员的养老金。问题在于，基金制计划虽然可能拥有足够的财力以支付对其所有的货币索偿，但现在的基金制计划的参与者（未来的退休者）能否获得足够的商品和服务，最终取决于他退休时整个社会的商品和服务的数量。除非基金制能够增加未来的产出水平，否则现收现付制与基金制具有完全相同的结果。世界银行的经济学家在提出三支柱养老金制度时，更多考虑了它对储蓄、激励和经济增长等经济方面的影响，某种程度上对养老保障制度本身的福利（再分配）功能重视却不够。因此，在构建我国社会养老保障制度模式时，需要认真思考现收现付制和个人账户积累制的优劣所在。

（三）养老保障覆盖面与逃费问题

当前发展中国家养老保障中面临的最大问题是覆盖率偏低。拉美国家在实行养老金制度改革之后，缴费人口都出现了下降趋势，拉美国家的总体养老保障的覆盖率从改革前的38%下降到了2002年的27%，非正规部门养老保障的参与率则从1980年的2/3下降到了2002年的1/3。此外，发展中国家还面临养老保险逃费的难题。1980年代，巴西的逃费率达到60%；1990年代，阿根廷的逃费率达到49%，秘鲁达到33%，智利低收入雇员的逃费率则高达55%，拉丁美洲的逃费率也普遍在40%-50%。养老保障覆盖面不足的原因多种多样，其中，非正规部门的逐渐扩大是主要原因。非正规就业者和自雇者多不愿或者没有能力为养老进行缴费和投资；大多数发展中国家在向非正规部门扩展养老保障时持谨慎态度，政府为了管理方便对非正规部门参与养老保险设置了许多限制；同时，许多发展中国家的政府往往缺乏处理大量与养老保障制度及养老保险基金运行有关的管理能力。这些因素都使得非正规就业者无法有效参与养老保障。

（四）养老保险金管理与投资的高成本问题

多数拉美国家采用私营养老金计划，获得了较好收益，比如智利在1981年到2005年的25年间的养老基金年投资回报率为10%，阿根廷在1994年到2002年之间的年投资回报率也为10%。但是养老金私营化带来了一些问题，比如拉美国家对养老金企业的市场准入、投资工具与范围、投资收益率等制定了严格的监管措施，导致市场垄断趋势加强、养老金公司投资策略出现“羊群效应”，以及产生了高额的管理成本。

除了高额成本外，许多国家的个人账户在收费和支出的行政管理、保险和AFP（养老金管理公司）的其他活动之间的透明度不高，账户资金容易被挪用，资金安全性让人担忧。阿根廷养老金个人账户的管理者（养老金管理公司）可以随意划分保险和管理费，哥伦比亚的养老金管理公司则对个人的失业保险和自愿性保险额外收取费用。此外，私营的养老金还可能出现管理公司对个人账户持有人进行欺诈和误导的问题，因为直接的风险往往不是由养老金管理公司承担，而是由账户持有人来承担。在政府缺乏有效监管的情况下，养老金管理公司为了某种利益，可能出现上述行为，比如1988-1993年英国个人养老金计划由于管理不善，导致英国寿险业出现150亿英镑（245亿美元）的巨额损失。