改革开放以来，中国在规避“大城市病”、推动区域发展的理论基础上，选择了“控制大城市规模，积极发展小城镇”的城市化发展思路。但是，在实际过程中，大城市的规模似乎并未得到有效控制，大部分地区的小城镇也并未发挥有效作用。进入新世纪以来，在国家层面对小城镇发展有了进一步的表述，开始“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，引导城镇密集区有序发展”；为了促进农村改革发展、推进城乡一体化，中国“十一五”规划提出要“坚持大中小城市和小城镇协调发展，积极稳妥地推进城镇化”。“十二五”规划又提出，“促进大中小城市和小城镇协调发展”、“有重点地发展小城镇”。在中国，小城镇的发展是城镇化建设的重要一环。

小城镇在中国城乡统筹发展战略中的地位

中国小城镇更多地是散落在广袤的农村区域。小城镇被描绘为“城市化因素散落在农村的明珠”，是“城乡互动的桥头堡”，因而被理想化地赋予了“三重功能”。

一是小城镇能够促进城乡产业合作。一方面，小城镇镶嵌在农村大地，面向农业，能够较为全面地掌握农业产业、农村发展的总体情况；另一方面，小城镇虽然扎根农村，但是支撑其发展的产业与农村已经有明显区分，它以工商业、服务业，特别是服务于农业的生产生活服务为主要经营内容。这样，小城镇作为沟通城乡的“城市之尾、农村之首”的地位就显现出来。在城乡二元结构仍然存在的情况下，小城镇在城乡产业交流、协作的过程中不可或缺。

二是小城镇能够促进农村剩余劳动力的转移。“减少农民数量”是中国城镇化过程的基本要求。农业技术的现代化已经使得农村本身不能容纳过多的劳动力，因而非农业产业最集中的小城镇理论上可以发挥吸引农村剩余劳动力转移的功能。实际上，中国东部发达地区特别是江浙地区，由于镇域经济的发达，确实使得这一理论成为现实。

三是小城镇能够有效缩小城乡发展的差异。在“城乡二元”的结构内部，小城镇的发展无疑是促进城乡交流的重要枢纽。由于镶嵌于农村地带，小城镇具有推进农村产业升级的便利条件，在吸收农村人口上比大城市更具成本优势。而且，除了在经济上带动农村发展、缩小城乡差异以外，小城镇一定程度上也促使城乡居民生活方式、价值观念升级，缩小了城乡发展精神层面的差异。

中国小城镇建设的三大误区

与西方发达国家相比，中国的小城镇建设是一个“人为规划”的结果，换言之，它更多是国家发展战略的一环，因而在实际运行过程中还存在不少误区。

第一，中国小城镇建设存在动力“倒置”问题。在先发工业国家，小城镇是城市带或城市群的重要组成部分。小城镇从大城市的发展中寻求到产业合作和发展动力。可是，在中国，大多小城镇散落于农村大地，被更多地强调从农村内部集聚资源。中国小城镇对农村人口的吸收大多是通过乡镇企业来进行的，但是实际情况是，大多乡镇企业分散在农村内部而非建制镇。

第二，中国小城镇存在“重硬件、轻软件”的建设思路。许多城镇热衷于建设楼堂馆所、整修街道镇区，却忽视产业规划和配套服务，因而导致一些留在城镇的乡镇企业职工过着“白天出工干活、晚上回家睡觉”的“候鸟式”生活。在中西部地区，很多小城镇停留在“赶集”的水平。在东部一些小城镇，基层政府只顾招商引资，不顾居民生活环境，往往导致一方面烟囱高立、工业经济欣欣向荣，另一方面，城镇街道污水横流、蝇蚊肆虐，当地百姓叫苦连天。另外，由于缺乏基本的日常管理，一些新兴的小城镇人员混杂，甚至成为“黄赌毒”聚集、藏污纳垢的场所。

第三，对中国小城镇的“社区建设”缺乏应有的重视。社区是城镇居民生活的基本区域，它在整合旧居民和“新移民”方面发挥着重要作用。但是，中国本身缺少“公民社会”的传统，计划经济时代形成的“单位体制”，对处理公民与国家关系有着深刻的影响。在实际发展过程中，小城镇的社区要么成为政府系统的“附属单位”，承担着很多行政职能；要么发育不完善，无法发挥功能。未经发育和重视不够的社区，消解着城镇发展的社会基础，非但未形成应有的公共服务能力，还降低了小城镇对居民的吸引力，这成为小城镇可持续发展的重要障碍。

中国小城镇建设的思路调整

中国小城镇建设之所以困难重重，最主要的原因是“动力倒置”。要明白，小城镇不是特定区域的独立王国，其发展的根基虽然在农村大地，但是离开了更广阔区域的经济社会环境，其竞争优势也会暗淡无光，仅仅着眼于小城镇辖地区域的发展，是没有出路的。

因而必须要转换思路，对于小城镇的发展，不能采取“撒胡椒面”的方法，而应该重点关注县域城镇、城市圈或城市带周边城镇的发展。要根据小城镇自身的区位和资源优势，推动小城镇从更广阔的空间寻求动力，积极主动地争取产业合作、融入中心城市区域，制定联结区域市场、辐射农村腹地、突出发展特色的发展战略，真正进入到“区域需求—城镇沟通—带动农村”的体系中来。

（作者单位：中南大学公共管理学院）