专家建议允许集体土地进入建设用地市场，建立和完善开放、竞争、有序的土地市场

“在社会主义市场经济体制下，建立开放、竞争、统一而有序的土地市场的首要条件是要转变政府职能。实行土地资源市场配置，市场是土地资源的基本配置者，政府不能再充当土地资源基本配置者的角色。”原国家土地管理局规划司副司长郑振源8月7日在北京大学宪法与行政法研究中心及北大法学院人大与议会研究中心等单位主办的“城乡规划、土地征收与农民权利保障学术研讨会”上就《土地管理法》修改提出了系统的建议。

郑振源表示，土地管理制度改革涉及土地产权、财税制度、行政管理制度等多方面的制度安排，必须在社会主义市场经济体制的制度框架下，与土地产权、财税制度、行政管理制度等方面的改革协调推进，才能奏效，因此需要有全面、系统、科学的顶层设计和规划。

郑振源提出，土地管理制度改革的核心是要推进土地利用方式和土地资源配置方式的根本转变：从粗放型土地利用方式向集约型土地利用方式转变，从土地资源计划配置向市场配置转变，使后者成为前者的必要条件。

对于现在广受争议的土地财政问题，郑振源提出要转变政府职能，政府的职责是管理土地而不是经营土地。政府的职能在于：制定市场运行规则，培育和完善土地市场；维护市场秩序，保证市场正常运行；弥补和纠正市场之不足。政府是土地市场的管理员，而不是土地市场的经纪人。所以。政府退出土地经营领域，具体地说，政府应放弃土地供给（主要是建设用地供给）的垄断，改由市场提供土地；政府不要圈地办开发区，要改“筑巢引凤”为“集凤筑巢”；应取消政府的行政定价权，土地价格由市场决定。政府虽是国有土地所有者的代表，但不应直接参与土地经营。国有土地的经营要交给相对独立于政府的土地储备中心或国资委，或另设土地银行等类似机构来承担。郑振源强调，若由土地储备中心承担国有土地经营的任务，其经营方针也要改变。它不应再是政府垄断建设用地供给的工具，不应以增加政府土地财政收入为目的，充当头号地产商，而要以调剂市场上建设用地余缺、提供公共品用地为目的。

北京大学宪法与行政法研究中心张千帆教授对当前引起广泛争议的土地征收问题从宪法和法律的角度进行了分析。他表示，农村是否应该城市化是一个城乡规划问题，与土地征收无关。一方面，征收程序未必有助于保证规划的合理性，我国当前冲突频发的农村征地即是明证。另一方面，城市化实质上仅涉及土地权属和用途的变更，完全可以通过农民、村集体、城市居民或开发商之间的自愿协议完成。政府的正当角色是审批规划的合理性，而非直接介入征地。