如何避免依法治校沦为空洞口号

教育部近日就《依法治校——建设现代学校制度实施纲要（征求意见稿）》向社会公开征求意见。意见稿明确提出，依法治校要在学校树立法律至上、尊重章程、依法依章办事的理念与要求，实现法律、规则面前人人平等，实现管理活动、办学活动有法可依、有章可循。章程及学校的其他规章制度要遵循法律保留原则，符合理性与常识，不得超越法定权限和教育需要增加义务，不得设定罚款，或者其他可能侵犯师生基本权利的处罚事由和惩戒办法。意见稿规定，要切实转变管理学校的方式、手段，从具体的行政管理，转向依法监管，尊重学校办学自主权，切实减少过多、过细的直接管理活动。

以大学为例，建设现代大学制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》确立的一项战略任务。现代大学制度的核心是在国家宏观调控政策指导下，大学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。现代大学制度涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系，涉及大学内部治理结构的完善和改革。构建现代大学制度,要处理好三个关系,一是大学与政府的关系,二是大学与社会的关系，三是大学内部的关系。建立中国现代大学制度，首先要构建一个现代教育法律体系，用法律制度明确厘清和规范上述三个关系。就政府与高校的关系而言，关键是要切实落实和扩大高校的办学自主权，倡导法治下的民主管理。通过构建现代教育法律体系，明确政府、社会、大学的关系，明确政府的管理权限和职责，明确大学的权利和责任，这是构建现代大学制度的重要法治前提。

依法治校，建立现代学校制度，关键要构建一个现代教育法律制度。现代学校制度的一个显著特点就是学校工作的法制化和规范化。学校依法治校，既是现代学校制度的必然要求，也是现代学校制度的重要内容。

学校要全面实行依法治校，就应制定、完善并切实遵循学校的章程。

以大学制度为例，章程就是大学的“宪章”，是现代大学制度的载体和基础，是推动高校科学发展的基本保障，也是高校依法治校的重要依据。大学章程是与高等学校内部管理密切相关的制度规则，涉及高等学校权力配置、发展目标、师生权利义务实现、社会资助与回馈等重大问题，它是大学管理的依据。基于大学治理权平衡的视角建设大学章程，有利于大学多元权力主体在参与学校学术管理过程中实现机会平等、责任共担、权力共享。大学章程是指大学最高权力机构，依据国家法律法规、尊重大学组织特性、遵守行政法规制定程序，制定出来的上承国家法律法规、下启内部各项规章制度的大学最高纲领。作为大学的“宪章”，一个完整的大学章程应该包括：特许状、决策机构的议事规则、大学管理规则，这些方面奠定了一个大学的基本秩序构架。大学章程作为大学最高的行为准则，不论书记校长，还是普通教职员工都得遵守，大家一律按章程办事。

我国现行的教育法律体系已经初具规模，先后出台了《学位条例》、《教育法》、《高等教育法》等；但是，有些教育法律规定已经和当下的实际生活不相符了，必须进行完善和修订。例如1980年制定的《学位条例》是根据30多年前的情况制定的，该条例需要与时俱进地重新修订；而且，有些教育领域还没有建立相应的法律制度，如《教育考试法》亟待加紧制定。

除了构建现代教育法律体系，依法治校还要求重视教育普法活动，提高教育管理人员和教职员工的法律意识，依法管理学校事务，依法维护师生员工合法权益。

依法治校还有一个关键要素和重要前提，就是教育行政部门要依法行政，尊重学校的办学自主权，减少对学校过多过细的管理。从这个意义上讲，依法治校也是依法治权，依法遏制教育行政部门的行政管理权，依法理顺学校与政府的关系。

需要指出的是，要全面理解依法治校的内涵，防止片面化和功利化，克服认识上的错误观念和实践中的误区。比如，用工具化的“以法治校”取代依法治校。虽然二者仅是一字之差，却凸显了截然不同的管理理念。前者把法律仅仅看作是管理者进行学校事务管理的一种工具和手段，带有强烈的功利色彩；而后者则是把法律视为建立现代学校制度的至上信条加以尊重和遵守，作为现代学校制度追求的核心价值观之一。

总之，依法治校为建设现代学校制度撑开了法律保护伞。只有从构建现代教育法律制度，强化教育普法活动，推进教育行政部门依法行政，建立依法行政评估指标体系等诸多方面扎实努力，依法治校才能避免沦为一句空洞口号。（福建日报）

（作者系司法部《中国司法》杂志总编）