变相减免土地出让金伤害了谁？

今年的政府工作报告提出对土地出让金收支进行全面审计。这将是继备受关注的社保基金审计和政府性债务审计之后，又一次全国性大规模专项审计，也是首次全国范围内土地出让金收支审计。

国土资源部近日发布《节约集约利用土地规定》，这是我国首部专门就土地节约集约利用进行规范和引导的部门规章，自2014年9月1日起实施。《规定》明确，禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。（相关报道见B1版）

土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让价款，出让土地的用途包括住宅类用地、商办类用地、工业用地等。据国土资源部统计，2013年全国土地出让总金额达4.1万亿元，土地市场全年土地供应量与出让金均创历史新高。

土地财政是指地方政府通过卖地获得的土地出让金来满足财政需求。目前很多地方政府财政收入高度依赖土地出让金，土地出让收入已成为决定地方财力的关键因素。卖地收入归属政府性基金，地方政府支配权限较大。近年来，地方政府为了拉动经济增长而大举借债投资，债务负担不断加重，目前土地出让收入的主要用途之一就是还债。另外，土地出让收入还支撑着保障房建设、水利建设，以及水、电、气、公共交通等大量民生支出。地方政府既然高度依赖土地出让金，为何有钱不收，通过各种方式减免土地出让价款，其中有什么“猫腻”？

一段时间以来，我国部分城市土地交易市场秩序混乱，各种违法、违规问题屡见不鲜。一些地方以土地换项目、先征后返、补贴等各种形式，变相减免土地出让金，甚至出现零成本出让土地情况。地方政府如此作为，首先是为了拉动经济增长，其实质是为了政绩。在地方政府之间展开的GDP竞赛中，减免土地出让金是一种经常被使用的招商引资手段。出让的土地价格低于市场价格，国有土地收益造成流失，地方政府却是最终的受益者。廉价土地吸引来的投资可以加快当地基础设施建设，在廉价土地上建立的工厂企业则成为地方政府新的税源。

地方政府以各种方式减免土地出让金，不仅造成国有收益流失，更是对城乡居民的双重伤害。目前涉及减免出让金的基本都是工业用地。地方政府以低价土地招商引资，在前期征地过程中，必然要低价征收农民的土地。这让目前农村土地征用中存在的补偿标准过低问题，变得更加尖锐突出。同时，所谓“堤内损失堤外补”，地方政府在工业用地方面少收的出让金，最终会通过住宅及商业用地弥补回来并赚得更多。地方政府通过压低工业用地价格获得制造业投资，而制造业的发展将会带动服务业发展。服务业带给地方政府的不仅是各项税收和商业用地出让金，还有房地产开发带来的巨大土地出让收益，城镇居民成为减免土地出让金政策的最终买单者之一。

地方政府随意减免土地出让价款，也反映出土地出让金收支缺乏公开透明的监督管理机制，“一言堂”现象突出等问题。土地出让金减免的背后，也因此经常隐藏着权钱交易等腐败行为。最近几年，因土地出让金问题而落马的官员不在少数，被判处死缓的辽宁省人大常委会原副主任宋勇就是一例，宋勇帮助开发商免缴土地出让金，形成灰色利益链，致使巨额国有资产流失。

地方政府在土地出让领域拥有的自由裁量权过大，直接或间接地引发了一系列土地违法违规问题。在此背景下，今年的政府工作报告提出对土地出让金收支进行全面审计。这将是继备受关注的社保基金审计和政府性债务审计之后，又一次全国性大规模专项审计，也是首次全国范围内土地出让金收支审计。相信随着土地出让金逐步纳入地方基金预算管理，以及外部监督工作的加强，其运行将逐步走向规范，国有收益和城乡居民的利益也将获得更多保障。

本报评论员 樊大彧