以法治填写财税体制改革时间表

【方案提出的3个重点改革方向，直指财税体制最难协调的坚冰区域。而现行财税体制与方案确立的路线之间，还有许多不兼容之处。这种不兼容，表现在法律制度的不够完善，以及行政惯性的过于强大。】

《深化财税体制改革总体方案》近日经政治局审议通过，方案明确提出在预算改革、税制改革、中央和地方事权和支出责任划分等三方面推进改革，在2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

方案为十八届三中全会确立的财税体制改革标出了清晰的路线图和时间表。从根本上看，财税体制改革是各方利益的深度调整，这种调整所涉及利益的复杂性，决定了财税体制改革的艰巨性。

但改革是必须迈出而且必须尽快迈出的一步。现行财税体制曾对社会和经济的正向演变发挥了巨大作用，但也逐渐出现一些结构性弊病。预算层面不能完整履行事前监管功能，税收层面对调节分配的作用有限甚至出现反向调节，央地关系层面事权和财权不够协调等问题，已到了非解决不可之时。比如，尽管预算改革年年都有新变化，审计风暴年年都在发挥监督效力，但总有部门管不好“钱袋子”，虚耗全民财富；又如，税收体系的不够统一协调，既阻滞了产业的合理布局和升级，也导致居民收入不平衡。而央地财税关系能否实现更高水平的平衡，不仅关系着地方行政行为是否会扭曲，还关系着宏观政策的落实能否步调一致。

方案提出的3个重点改革方向，直指财税体制最难协调的坚冰区域。改进预算管理制度，强调的是政府行为的规范和约束；深化税收制度改革，强调的是依法治税；调整中央和地方政府间财政关系，强调的是权力和责任、办事和花钱的统一。

客观地讲，现行财税体制与方案确立的路线之间，还有许多不兼容之处。这种不兼容，表现在法律制度的不够完善，以及行政惯性的过于强大。在预算管理方面，根据预算法的要求，目前是各部门自行编制自己执行，尽管有预算监督、政务信息公开、审计等约束，但部门利益仍可能成为预算的“口子”，让钱溢出去。在税收方面，地方政府的传统行政惯性决定其对地方税收具有绝对话语权，出于地方经济或政绩的考量，争取税收优惠或随意减免税几成惯例，在税收减少的情况下，还会增加对非税收入的征收。这些惯性都可能导致市场环境的不统一和不公平。此外，个税制度的设计导致中间阶层成为税负主体，而上调起征点的空间已很有限。

落实《深化财税体制改革总体方案》，必须突破现有屏障。如果预算管理的权力更多地从部门转向人大，那么预算就可能更多地体现公共利益而非部门利益；如果税收制定权能够尽可能上移，那么税负的总体稳定和税制的优化就更容易实现。当然，相关权力上移不意味着对地方财源的剥夺，调整央地财税关系的改革方向，已表明中央对地方收入稳定的重视。

该上移的权力上移，该下放的权力下放，财税体制改革才能以较小的成本顺利推进。而改革成本可控的最好保证，是法治的与时俱进。预算法有哪些可修订之处，税收法定原则如何成为政府税收决策的主要依据，是当下最该研究的问题。以法治填写财税体制改革时间表，这项改革才能如期完成。