反垄断维权不应仅靠政府“冲锋陷阵”

【培育企业、行业组织成熟积极的反垄断维权观念,并为其维权行动提供公开透明的有力支持,是政府亟待补上的一课】

国家发展和改革委员会20日披露,该机构已对日本住友等8家零部件企业价格垄断行为处罚人民币8.3196亿元,对日本精工等四家轴承企业价格垄断行为依法处罚4.0344亿元,合计罚款12.354亿元。这是中国反垄断调查以来开出的最高金额罚单。(8月20日新华社报道)

部分媒体将这个“天价罚单”与此前中国反垄断机构针对IT巨头微软及通讯芯片业大鳄高通的调查联系起来,称其为中国政府掀起新一轮“反垄断风暴”的最新例证。还有一些外媒担心,中国政府将利用反垄断调查,限制大型外资企业在中国市场的发展。

然而,若仔细分析此次发改委开出“天价罚单”的详细背景,人们即可发现,较之新近发生的微软高通垄断风波,有关部门针对汽车及其零部件行业的反垄断调查“颇有年头”,部分调查摸底工作早在3年前就已经启动,只是最近取得关键确凿证据后才开始收网。

另一方面,从反垄断机构调查指控的内容分析,汽车零部件厂商所更多采用的是同类厂商价格共谋这种“卡特尔”式垄断,而微软及高通则被怀疑是单一企业为实现并巩固市场独占性地位,以专利壁垒、倾销等不正当方法混合使用排挤竞争对手。相比之下,后者垄断行为无疑更为隐蔽,而查证难度也更为巨大。

基于此,反垄断部门此番的“天价罚单”,与此前的微软高通垄断调查,更应被视为两个相互独立的反垄断执法进程。或者更精确的说法是,“天价罚单”体现着反垄断部门对常规行业垄断行为进行处罚和震慑的力度在加强,而微软高通垄断调查则意味着反垄断部门正尝试对新型及高技术领域垄断行为采取措施,这是反垄断的广度在扩大。

部分舆论将“天价罚单”与微软高通垄断调查视为政府有计划地发动反垄断“运动”,甚至过度解读为打压外企,除去时点上重合接近的因素外,更直接的论据还在于,上述反垄断行动只出现反垄断部门的身影,似乎是彻头彻尾的政府主动行为。在这样的前提下,对于政府反垄断意图的怀疑和揣度似乎也变得“合情合理”。

平心而论,相较于美国和澳大利亚反垄断体系,我国的反垄断机制设计更类似于欧盟国家,即由政府设立专门的反垄断部门,该部门在工商部门的配合下,拥有强大的调查权和执法权,可直接对垄断行为进行行政处罚。而在美国和澳大利亚,处罚决定需要由反垄断机构向法院提起诉讼,由法院审理裁定后做出。因而,中国和欧盟国家的反垄断部门成为各自反垄断调查的主角,几乎无可避免。

可是,欧盟反垄断体系却并非是反垄断部门“唱独角戏”,包括受侵害企业、消费者维权组织、行业协会及公益律师等多方面力量,在反垄断司法进程中均发挥关键作用。受侵害企业及行业协会可以高调举报并在公众媒体上争取舆论支持,反垄断部门在受害企业配合下进行独立调查并作出相应裁决,而消费者、维权组织及公益律师可根据相应裁决发起法律诉讼以获得民事赔偿,这是一个完整反垄断进程。

相比之下,在专门的《反垄断法》颁行还不到7年的中国,相关企业还不会熟练地使用反垄断法律工具维护正当的竞争权益,以及对竞争对手进行合理反击。即便如微软、高通垄断调查是由企业举报而发起,反垄断部门和受害企业也没有和媒体进行沟通、争取舆论充分支持的意识。至于在海外反垄断行动中频繁扮演重要角色的行业协会,要么软弱涣散,要么三缄其口,反垄断行动因此遭遇无端揣测和过度解读,就不难理解了。

因此,在有关部门反垄断调查技术日益娴熟之时,积极引导企业、行业组织及普通消费者培育成熟积极的反垄断维权观念并为其维权行动提供公开透明的有力支持,则是政府亟待补上的一课。