城市未来发展要走科学发展新路

去年底中央召开城市工作会议。前天，《中共中央国务院虎扑篮球：进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（简称《意见》）印发，这是为落实会议精神的首个最高层级的框架性文件。其中提出，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。要树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。

把“城市规划”挺起来亟须刚性法治开道

鲁宁

该“若干意见”从强化城市规划入手，涵盖创新城市治理方式等各个方面。由于涵盖面非同以往，舆论已将“若干意见”之发布，视为“中央时隔37年再次部署城市未来发展‘路线图’”。

1980年代以来的三十余年间，国内大小城市的“城市病”已十分严重。由于“城市病”已严重影响市民生产与生活，严重影响市民健康与安全，危及城市可持续发展，故而，社会舆论亦愿意对中央城市工作会议及新出炉“若干意见”所开药方之疗效予以期待。

医治“城市病”必对症下药。最管用的首味药，非法治建设和管理莫属。

医治“城市病”务必标本兼治，以治本为主。若要治本，则先要找出“城市病”的病源，致力于通过若干年之努力，将“城市病”的病根铲除。何为“城市病”之病根？其反映至表观病相，乃规划的失缺、残缺、粗糙、软弱，规划的随意变更和推翻，以及权力对规划的随心所欲，甚至恣意蹂躏和践踏。

事实上，从1980年代初“城市病”开始在国内生成蔓延之时起，防控和医治“城市病”，应该说总体遵循了法治为先的正确理路。1989年底，国内各类成文法立法尚十分薄弱，但《城规管理法》却已率先得以颁行。2007年，眼瞅着“城市病”不断加剧，新版《城规管理法》颁行，但“城市病”依然呈继续恶化中。

就此，人们难免会对首味药的疗效产生怀疑，甚至对整个医治理路提出质疑。与“两疑”相伴，人们和整个社会舆论，则更加对发达国家城市的治理现状尤其是中小城市的可宜居性，表达感性的羡慕与叹服。问题和困惑还在于，国内依法管市、治市的法治理路，恰是参照发达国家之普遍做法——难道说，这又是洋为中用所导致的水土不服？稍作较真辨析，结论却并非如此。

需要挑明的是，国外依法管市、治市之所以见效，在于国外城市政府只有规划权限而无土地支配权限，城市规划一旦以立法形式被确立，政府因无土地支配权限，而相应消解了随意改变、肢解、推翻规划的原始冲动，从而大体确保并逐步固化了政府制定并监督规划实施的“裁判者”身份。所以，国人很少听闻国外城市政府换一任市长就换一张规划的事情，更很难上演不当大拆大建的荒诞剧。国内的情形是，大小城市的市长左手制定规划，右手支配土地。当二者发生“冲突”时，势必出现左手让位于右手的荒诞事。

从本质上说，规划之所以成为贴在墙上的“另类壁纸”，并非在于市长主观意愿和权力，而在于大大小小的、常常考虑欠周全的、甚至是唯经济数据好看至上的不当用地项目。由于对发展硬道理的片面理解和曲解，不当项目建设越甚，规划必成一张法制空文。如是习以为常，不光城市的“大饼”越摊越大，正常乃至急需的民生项目用地却不时遭挤占，因为这类项目往往不能直接为地方带来GDP。

找准了“城市病”之病源，在基本土地制度不容改变乃至决不可轻率改变的约束条件下，为确保“若干意见”切实落地，再次修改《城规管理法》，尤其要对追责法条进行增补、细化、淬火，明确追责主体的工作已刻不容缓。更重要的是，对随意更改规划的市长们加大追责力度。

若以上两条都能大体落地，再辅以其他必须的刚性配套性约束措施，国内大小城市方有望逐步走出一条科学发展的新路来。拿中央城市工作会议所定基调，就叫“开创城市现代化建设的新局面”。

推广街区制不能降低居住舒适度

常武

长期以来，一些城市的住宅小区、单位大院盲目追求大面积、大规模，造成城市路网“肠梗阻”，加重了交通拥堵和环境污染。此次《意见》以高规格文件提出推广街区制，主要就是为了打通城市路网的“肠梗阻”，将住宅小区、单位大院从一个个庞大坚固的“孤岛”，改造成为有机连接城市道路的一个个“网点”。住宅推广街区制，贯彻“窄马路、密路网”的道路布局理念，建设多层次资源合理配置的路网系统，将是我国城市道路和住宅建设发展方向的重大调整。

街区制是与小区制并列的一种城市建设布局形式，其特点是在城市规划的道路边上建设房子，一般不设围墙，住宅区处于开放或半开放状态。在土地私有国家和我国改革开放初期，城市住宅大多采用这种布局形式，其好处是可以增加公共道路供给，提高路网密度和交通效率；弊端则是住宅楼下车流增加、车速更快，由此增加了交通安全隐患（特别是危及居住区内老人和孩子的安全），加重了居住区的近噪音干扰，难免降低居住舒适度和生活品质。

从世界城市建设历史看，街区制和小区制可谓此起彼伏、相辅相成，街区制的优点对应着小区制的缺点，街区制的缺点也对应着小区制的优点。近年来，一些发达国家更多认识到了街区制的缺陷，开始推广适度规模的小区制，力求在优化公共交通和保障居民居住品质之间，寻找到最佳的平衡。现在，我国新建小区逐步推广街区制，包括已建成的住宅小区和单位大院也要走出“封闭”，实现内部道路公共化，这个大方向当然是没有问题的，但是要注意，切不可从一个极端走向另一个极端，不能完全无视城市住宅的居住舒适度和生活品质——不能因为要推广街区制，就把小区制贬得一文不值。

新建住宅逐步推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，这种变化本质上属于增量改革，直接由城市建设规划的调整和改革决定，不会有多大的困难。已建成的单位大院逐步打开，这些大院大多由党政机关或国有企事业单位使用，属于国有资产，而且一些大院内部已有较完善的道路网络，打开大门并融入公共道路网络，也不应当有多大的困难。最大的困难是已建成住宅小区内部道路的公共化，这种存量改革不但涉及刚性的法律关系，而且涉及公权与私权之间的复杂博弈，必须统筹兼顾，稳妥把握。

我国《物权法》明确规定，“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。”上世纪90年代以来建成的住宅小区，特别是商品房住宅小区，内部的马路绝大多数不属于城镇公共道路，而属于业主共有，如果要将这些道路公共化，必须通过严格的法律程序，征得小区全体业主的同意，而且必须依法对业主进行相应的补偿。

同时，已建成住宅小区从“小区制”转为“街区制”，小区的物业管理、治安保障、交通安全、业主自治等都需要有大幅度改进和提升，才能适应新型城市化进程中居民对居住舒适度和生活品质的合理需求。这将是对我国城市规划建设管理工作提出的严峻挑战。