海监法治文化建设初探

（3）法治精神文化，是海监人员在执法监管等长期过程中所累积、形成的最为稳定、持久的精神层面，反映了海监群体共同的心理定势和价值取向,决定海监法治文化的本质和方向，是海监法治文化的核心和源泉。主要包括海监人员在执法实践活动中所形成的具有海监执法职业特征的思想意识、思维模式、工作方法、道德观念、价值取向、理想信仰等内容。其中以执法为民为宗旨的海监人员核心价值观“公正廉洁，敬业奉献，文明高效”。弘扬海监人员“拼搏、务实、团结、进取”的工作作风，逐渐形成“恪尽职守、不辱使命、秉公执法、纪律严明。”的海监人员行为准则。践行“科学规范、注重效能”的海监制度理念，树立“秉持责任、维护权益、塑造公信”海监执法服务形象。

三、新时期开展海监法治文化建设的紧迫性和必要性

（一）海监法治文化建设是实施依法治国方略的需要

党的“十七大”报告中，胡锦涛总书记在“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”部分提到，“加强政法队伍建设，做到公平公正、文明执法。深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。”

海监部门是国家综合管理海洋的行政执法部门之一，海监文化建设重要的环节就是要依法治权，海监人员必须明确公共权力来自于人民的授权，法律是人民利益和意志的体现，因此，贯彻实施依法治国基本方略，必须推进海监法治文化建设。

（二）海监法治文化建设贯彻依法行政的需要

2004年3月22日，国务院颁布的《全面推进依法行政纲要》（以下简称《纲要》）将“行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成”作为全面推进依法行政的目标。

根据国务院赋予的职能，中国海监主要是依照国家法律、法规和规定，对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为，并根据委托或授权进行其他海上执法工作。海洋执法是适应现代海洋管理发展需要而产生的一种行政执法职能，是依法对现行各种海洋法律、法规和部门规章等的贯彻实施进行有效监督管理。根据行政法学理论，海洋管理作为一种监督性的依法行政管理活动，属于行政监督检查范畴，承担着海洋执法和护法的双重任务。这是海监法治建设的基础。

海监部门执行多部法律法规，是国家行政法律体系中涉海法律执行机关之一，其依法行政的水平，直接关系海监部门在群众中的形象，更关乎政府部门在群众中的威信，因此在全面推进依法行政的过程中，海监部门责无旁贷，只能加强，不能削弱，这是时代对海监部门的要求和期望。

（三）海监法治文化是推进海监队伍正规化建设的根本需要

中国海监自成立起各级机构实行统一标识、统一执法证件、统一执法文书、统一制式服装的规范化管理，以准军事化标准建设队伍，这也是政治建队的需要。

多年来，中国海监以不断提高海监执法人员素质为核心，以加强队伍的思想建设、组织建设、作风建设、业务建设和廉政建设为主要内容，以正规化、专业化、规范化、信息化管理为手段，坚持学军建队，实行准军事化管理，坚持“大培训、大演练、大建设”的总体思路，有计划地对各类人员进行分批、分期集中统一培训，每年定期举办各类中国海监干部管理培训班、维权执法技能培训班等，打造现代化海上综合执法队伍。其目的是实现海监队伍素质与职能的统一，很好地履行国家赋予海监部门的职责，维护海洋权益，促进海洋经济健康发展。

四、海监法治文化建设存在的问题

（一）海洋立法工作仍需加强

海洋立法不仅为沿海国维护国家的主权和海洋权益提供法律保障，而且还为管理海洋的行政、经济及其他措施提供法律依据。海洋综合管理法规几乎空白；单项海洋法规的协调非常困难。

1、立法可操作性有待提高。国家海洋局作为国务院管理海洋的职能部门，理应承担起协调全国海洋工作的任务，但由于部门间分工不明确，协调职能既无法保障，又未形成有效的机制，因此实际上仍是分散管理的体制，综合管理困难重重，尽管“海监”、“海事”、“渔政”、“海警”等执法船只纷纷出动，却不能覆盖我国的全部海域。结果仍然是各执其法，效率不高。

2、法律体系有待不断完善。虽然现行的《海洋环境保护法》对海洋污染的控制起到了一定的作用，但是对海洋环境保护整体工作的推进却没起到应有的作用。海洋执法管理体制有待改进。海洋执法体系是否健全和完善，关系到海洋执法过程中执法的具体问题。如，执法机关的分工职责，执法机关的权限范围，执法机关之间的协作关系，执法的有效性和力度等问题。

3、行政执法与刑事司法衔接机制有待完备。国务院2001年7月9日公布施行的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》但目前，海洋行政执法部门与司法部门还未建立起行政执法与刑事司法的衔接机制。因此，尽管海洋部门查处了不少严重破坏海洋环境的违法行为，但至今没有相关的移交程序。

（二）海洋综合管理体制尚不完备

长期以来，我国在海洋环境保护方面的行政执法存在政出多门，各自为政，五龙闹海、职责不清、权限模糊的尴尬局面。现行《海洋环境保护法》确定的海洋环境保护管理体制已不适应当代海洋环境保护工作的特点。

（三）海监快速发展的监管形势需要过硬的执法队伍素质

目前，中国海监已建成了国家、省、市、县四级海监执法队伍。下设中国海监北海、东海、南海3个海区总队，下设10个海监支队，3个维权执法支队，3个航空支队；沿海11个省、区、市总队，下设74个地、市级支队，200个县、市级大队，总人数近9000人。国家、省、市、县四级海监机构的建设和完善，标志着中国海监已经形成四级联动、分工明确、侧重有序的海洋执法监察工作体系。而当前海监执法人员的组成来看，一部分是地方其他部门调入的，一部分是部队转业人员，一部分是新招录人员，还有一部分是聘用人员。

海监部门是海洋综合行政执法部门，需要执法人员不仅具有一定的法律知识，与之相关的航海知识，新设备使用技术等都不可或缺，因为海监人员构成的复杂性决定了执法人员素质参差不齐，为全面履职，提高海监执法人员素质刻不容缓。