而颁布于2001年的拆迁条例规定的拆迁事由，只是“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行”。整部条例中甚至没有提到征收。

王轶表示，根据物权法，征收拆迁必须是为了公共利益的需要，由地方政府依据法律规定的权限和程序决定，是否拆迁无需征得被拆迁人同意，但必须给予合理的补偿；协议拆迁则应由双方平等协商，自主决定是否拆迁以及如何补偿，是典型的合同行为。

由于没有区分拆迁的不同性质，许多地方的拆迁活动往往呈现一种“四不像”状态。首先，地方政府根据城市规划发布拆迁公告，在这个环节，拆不拆不由房屋所有者决定，看上去是出于公共利益的征收拆迁。与此同时，拆迁条例第13条又要求，拆迁人与被拆迁人应当就补偿方式、补偿金额等订立协议，而按照规定，拆迁人是指“取得房屋拆迁许可证的单位”而不是国家，这里拆迁双方似乎是居于平等的地位在进行协商，又像是协议拆迁行为。

此外，拆迁条例第16条还规定，拆迁双方如果达不成协议，应申请由房屋拆迁管理部门裁决。如果对裁决不服，可以向法院起诉。但拆迁人已经给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。

在2007年5月，中国人民大学法学院教授冯玉军就在本报撰文，指出拆迁条例的这些规定使得“补偿协议往往徒具民事协议之名而无平等协商之实”，“开发商得到高于普通居民的法律保护”。

“征收拆迁和协议拆迁是否在法律上得到区分，是物权法能否落实的试金石。”王轶直言。令他欣喜的是，今天的座谈会上已经达成共识，拆迁条例的修改应该增加规定征收，并区分征收拆迁和协议拆迁。“我还建议，条例的名称也应有所调整。”他说。

“先征收、补偿，再拆迁，这个程序本来很清楚，现在被人为复杂化了”

在上海的潘蓉事件中，潘蓉一家居住的四层小楼面积达480平米，最终获得的补偿款只有118万余元。事实上，近来曝光的多起拆迁案件，导火索大多在于补偿。这涉及到区分征收拆迁和协议拆迁之后的另一个问题，即征收、补偿和拆迁三者的关系。

北大5位教授的建议书已经明确指出了症结所在。在出于公共利益需要进行的征收拆迁中，按照宪法和物权法的规定，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成。而在拆迁条例第三章“拆迁补偿与安置”的具体规定中，补偿与征收切割开了，补偿从征收程序的一部分变成了拆迁程序的一部分，这实质上将本应在征收阶段解决的补偿问题拖后到了拆迁阶段。

“征收本质上是一种行政强制，要完成征收行为就必须进行补偿，两者不可分。先征收、补偿，然后再拆迁，这个程序本来是很清楚的，现在被人为复杂化了。”王锡锌进一步分析说，这样一来，拆还是不拆已经不能谈，被拆迁人只能寄望于获得合理补偿。再加上被拆迁人处于弱势地位，基本没有讨价还价的能力，最终导致他们以暴力抗拒拆迁。