随着我国经济的快速发展和人民群众对居住需求的不断增加，土地的稀缺性日益显现。推进土地管理制度改革，促进有限的土地资源得到科学、高效的利用，是贯彻落实科学发展观的必然要求。

一、政府管理职能与国有土地的经营职能分开

党的十七大提出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。根据中央的精神，反思我国土地管理体制，一个突出的问题，是政府既负责土地管理，又负责国有土地经营。经营是市场主体的活动，具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责，客观上使各级城市政府成了市场竞争的主体，这是我国土地管理失控，产生一系列问题的主要制度根源。我国的土地出让制，主要是借鉴香港的土地批租制。但香港的土地管理与土地批租（即经营），分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。我们的做法，是在社会主义市场经济尚未建立以前形成的，有其历史必然性和合理性。但随着市场经济的建立和发展，其弊端越来越明显，应当成为改革的重点。有些西方市场经济国家，如荷兰，政府的土地管理十分严格，法律规定，凡土地买卖，政府有优先购买权。同时，法律还规定，政府不得通过土地获取任何收益。政府购买土地的目的，是控制房价，解决居民的住房问题。香港和荷兰的经验表明，在成熟的市场经济体中，政府管理部门不能同时又是市场经营主体。我国城市土地国家所有，经营性土地的地租即土地收益不能取消，但获取方式必须改革。

参照国有企业改革的经验，可以考虑成立专门的国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。由于是国有公司，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。

随着财税体制改革的深化，国家对土地收益的使用支出，也要严格规范，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。把经营土地的职能分解出去以后，各级政府就可以集中精力加强土地管理。其核心职能，一是严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；二是平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场；三是运用土地政策，参与宏观调控。耕地保护是土地规划和用途管制的实施，地价管理和土地市场管理是土地产权保护的延伸，也都需要加强。为了保证土地管理各项职能和工作的落实，还必须加大土地督察和监察工作的力度。

至于非经营性的国有土地，例如划拨供地、低价供地等，作为土地政策参与宏观调控的手段，仍由政府负责运作，对此应建立规范、公开、透明的程序，接受社会的监督。