二、改革国家规划体系和土地规划管理体制

目前我国由各部门分别编制相关的全国性规划，这些规划最终都要落在土地上，因此必须与土地规划相衔接。但是，由于各部门从自身工作需要出发，各自制定不同的土地分类标准，并分别开展相关资源调查，编制各自的地理信息系统，导致在此基础上制定的各部门规划，不能与土地规划很好衔接，在实际工作中产生混乱并造成极大浪费。

鉴于此，需要对国家规划体系作出调整。当务之急，是制定全国统一的土地分类标准，废止部门标准，以利各类规划与土地规划的衔接。下一步，可借鉴世界多数国家的经验，由一个部门负责开展资源调查，并编制国家基础地理信息系统，供各政府部门和全社会使用。各部门不再开展普查性资源调查，不再编制各自的地理信息系统。最终，要理顺国家规划体系。第一，编制国土规划作为国家发展的中长期规划。国土规划的主要内容：空间布局（包括功能分区），生产力布局（包括国家重点投资项目），重大基础设施和国土整治项目，等等；第二，现行的经济社会五年发展规划，作为国家发展的近中期规划；第三，土地利用规划作为落实以上两个规划的保障性规划，发挥具体衔接各部门规划的龙头作用。各部门依据以上三个规划，把工作重点放在编制相关专项规划上，不再编制部门的全国性规划。以上改革如能实施并到位，将大大改变目前部门分割、地区分割的局面，是实现现代化过程中从必然王国到自由王国的一大飞跃。

我国目前的土地利用规划，由政府组织编制，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，不少地方政府在规划颁布实施不久，就要求修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。客观地看，在较长时期内，我国工业化、城市化处在起步布局阶段，不可预见的因素多，又缺乏经验，规划调整频繁的现象难以完全避免。但经过30多年的改革开放，特别是近十几年城市建设的快速发展，我国的土地利用矛盾日趋尖锐，有必要对城市的扩展加以严格限制，促使政府和社会集约利用存量土地。因此，有必要将各级土地利用规划上升为法律，由同级人民代表大会批准颁布，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。人大制定和修改规划，要遵循科学的程序并充分发扬民主，广泛听取政府和社会公众的意见。