从“三公”经费预算公开看加强预算绩效管理

“三公”经费，是指政府部门人员在因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待产生的费用。“三公”经费原本是政府预算中的一种行政性支出，是否公开却关系到公民的知情权、参与权和监督权，公开有利于接受社会监督、防止腐败，有利于提高政府的公信力和执政形象。目前“三公”经费公开问题引起了决策层的高度重视。但从公开情况看，反射出我国公共支出预算效绩管理中存在的不足，这需要我们进一步加强对公共支出预算的效绩管理。

首先，缺乏对“三公”经费的预算绩效管理。对“三公”经费进行绩效管理属于公共支出的绩效管理范畴，即“三公”经费支出活动所取得的实际效果。从公布的“三公”经费情况看，人们看不出钱是怎么花的？花得是否合理？是否有效？目前“三公”经费的会计核算难以支持其进行预算绩效管理。其中最主要的问题，是缺乏一些基础性的财务数据。财政预算中没有专门的“三公”经费，“三公”经费分别在因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费中反映。在会计分录编制过程中，这三种经费是根据不同的经济业务与性质，按会计制度的相关规定计入相关会计科目，有可能放在预算内支出，也可能放在预算外支出，而且即使是放在预算内支出，也可能放入不同的会计科目。

其次，公共支出预算过程缺乏公众参与。从公布的“三公”经费情况来看，人们也看不出预算数据是依据什么而来的？预算是否科学和实事求是？由于以往的行政模式导致信息不畅，公众无法真正参与其中。而政府预算绩效评价包括了社会效益评价，这就需要社会公众的参与。但公众参与到对预算绩效的评价过程中，前提是需要对预算有细致的了解。国外一些政府部门的财政预算公开得非常详细，财政报表会具体到以月为单位发布。比如，伦敦市政府2010年11月的预算报表就有50多页，而且附有清晰的目录，哪个职位、哪些工作花了多少钱都能清清楚楚地查到。其实，预算账表越明细越透明，才越有公信力。不要怕暴露问题，只有发现了问题，才能更好地解决问题，最终提高政府的行政效果。

最后，公共支出预算过程缺乏监督与问责。政府的财政主要来源于公民的税收，了解公共预算信息应该是公民天然的权利，理应让公众知道并能进行有效监督。公开就是为了更好地实现预算过程中的公众参与和公众监督，以实现政府的公信力，保持社会的进步、稳定和发展。我国缺乏公众参与机制和有效的监督制度。香港每年财政预算的整个过程都是公开的。从1月份开始，特别行政区政府的每一个部门都要把自己的预算报到财政司（这一过程是公开的，有各种各样的民众、团体参与），由财政司汇总平衡后再由立法会来讨论（立法会的讨论也是公开的），是否应该削减或追加某部分的预算，公众可以作为各方利益代表来讨论，整个过程就是公开的过程。另外，我国“谁花钱，谁负责”的相关制度还未形成，对那些违反财政纪律，挥霍浪费国家资财的行为还未纳入问责范畴。

总之，目前我国的“三公”经费等公共支出预算缺乏预算绩效管理，而公开的预算由于通俗性、明细性、可比性不够使得公众难以参与其中，即使是参与其中，由于信息不对称，也难以行监督权，即使是发现了问题，相关的问责制还不够完善。这需要我们进一步加强公共支出预算绩效管理的制度建设。

为此，一要建立健全相应的会计制度。预算绩效管理最基础性的工作是财务数据的收集利用并对其进行分析。而现有的预算会计制度对会计科目、会计账簿以及会计核算方法要求比较简单，使得一些行政性支出难以在账上明细地反映出来。从人们普遍关心的“三公”经费来看，由于资金的经济内容或用途不同，其入账方式各不相同。同样是出国，由于出国的目的不同，其入账时分别记录在不同的会计科目。这不利于基础数据的统计，也就难于对其进行绩效分析。政府绩效管理需要更细致的预算数据和更丰富的信息支持，所以要建立一套科学的财政预算科目体系。要完善预算科目，明确预算资金使用范围、预算内容，为日后的公共行政性支出的绩效管理做好准备。

二要建立健全相应的监督制度。有效监督是建设绩效财政的保障，但我国的预算监督制度还不完善。在内部监督方面，我国《预算法》中规定了各级权力机关和各级政府对预算活动实行监督的职责、权限以及法律责任，但是在预算监督内容的法律规定方面仍存在诸多不足之处，如对政府预算活动的事前、事中监督没有明确的法律规定，造成各监督主体实际上不能对政府预算实现有效监控。预算编制比较粗糙，预算指标不够具体，收支分类不尽科学等原因，在客观上给财政部门实行内部预算监督造成许多实际的困难。而人大的监督力度不够，也会造成预算过程流于形式。在预算执行过程中也缺乏有效的动态监督，很难保证政府预算执行最终能够取得令人满意的结果。在外部监督方面，由于政府审计力量有限，目前还只能有选择性地对少量预算单位进行年度审计，且很少涉及行政成本效益审计。审计监督职能应该边做边完善，逐步实行预算编制、执行和预算资金管理使用绩效的全过程审计监督。另外，由于预算各个环节缺乏透明度和公共参与机制，社会监督这一重要的外部监督形式无法发挥其应有的作用。对公共支出预算的监督不能只靠自律，还必须靠他律，公开就是最有效的监督。发挥社会各种监督力量的作用，特别是要注意发挥包括网络媒体在内的各种舆论监督作用，形成监督的合力。所以，要完善包括《预算法》、《审计法》等相关预算绩效中的监督职能与内容，建立预算公开的社会监督制度。

三要建立健全相应的绩效问责制度。绩效财政本质上是一种责任机制，要求政府公共财政支出体现结果导向与公众满意导向。如果只是预算公开而不对资金的滥用或错用行为进行处罚，难以达到预期的效果。所以，除了公开预算之外，还必须健全绩效问责制度，本着“谁用钱、谁负责”的原则，加强对财政资金使用效果的追踪问责，强化对资金使用过程中各环节的责任追究。绩效问责不同于行政问责。行政问责强调的是政府无为或错为应该承担的责任，而绩效问责更强调行为的效果或效率。在预算编制和执行过程中，由于故意或过失导致预算绩效管理未达到相关要求，造成财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的部门、单位及其责任人员，应该实行绩效问责，可以进行质询、责令整改、通报批评等方式，对违反财经法律法规的，肆意挥霍浪费国家财产的公职人员，要根据其性质、情节、危害程度，给予行政记过或撤职处分，并通过新闻媒体对外发布。把预算绩效问责作为行政问责的核心，真正做到有权必有责，有责必问，有错必纠，塑造责任政府形象。在绩效问责制度的约束下，绩效理念能够更好地融入预算编制、执行和监督的全过程。通过实施以结果为导向、以绩效提高为目标的一系列管理措施，降低政府运行成本，以达到提高财政资金使用效益的目的。