审理“民告官”不能看权力的脸色

11月4日，全国人大常委会办公厅新闻局邀请专家学者就《行政诉讼法》修改接受记者采访。最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇介绍，中国行政诉讼有个特点，就是原告的胜诉率即被告的败诉率低。10年前被告败诉率占30%左右，近年来下降到10%以下。政府在行政诉讼中是“常胜将军”。

当然，在行政诉讼中作为被告的政府，其胜诉率、败诉率分别是多少，并没有一个“合适”的数字——绝不是政府败诉率高就好，反之就差。

但也正如王振宇所说，行政审判最突出的问题，“还是目前审判体制不配套、不适应。现行体制下，人民法院受制于地方。”在这种环境下，又以行政审判“受困”最突出，“因为行政审判的被告就是当地政府以及行政机关，审理的行为就是政府的职能行为”。

解决这个问题，要从制度设计上着手。据介绍，河南省从2013年起已经开始试点行政诉讼案件异地审理，信阳、南阳、安阳成为改革试点地。截至今年5月，信阳共受理一审行政案件256件，审结183件；中院受理二审案件41件，审结35件。其中行政机关败诉率上升17%，民众胜诉率大大增加。

这样的试点，与现在开始的司法改革并行不悖。实际上，在司法改革方案中，就有摆脱现有行政区划及其行政权力层级的巡回法院系统的制度设计。巡回法院系统，其审级处在最高法院与地方法院最高审（省）级之间，审判权不像现有法院的审判权那样，与相应行政层级的行政权相对应，既可作为跨行政区划案件的一审法院，也可作为地方最高审（省）级法院的二（终）审法院。这样的制度设计，其根本出发点，无疑就是保证司法公正，尽量避免行政权力对司法的干预。

不过，仅有这样的设计还不够。在司法改革方案中，一些防止行政权不当干预司法的规定引人注目。此次新修订的《行政诉讼法》也规定了“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”。而行政诉讼的“受理”问题，其实正是行政诉讼法被执行与否的关键。当下许多地方，所谓“民告官”的主要问题还不是诉讼胜败比率问题，而是法院受不受理“民告官”案件的问题。

法院不受理，其原因也正如上述采访中有学者所说，“法院缺乏足够的独立性和权威性，法院受到了来自地方政府有形和无形的干预”。并且，长此以往，法院也习惯了看着权力脸色行事。因此，行政诉讼的问题，行政诉讼法执行的问题，说到底还是政府守法的问题，是限制权力的问题。建设法治社会，建设法治政府，就是要把权力限制在宪法与法律范围内，政府必须在宪法和法律范围内行使权力。