保障性住房是国际上解决中低收入阶层住房问题的通用之策。近些年，在政府日益重视民生问题，在房价快速上涨加剧普通群众住房困难的背景下，我国也开始加快保障性住房建设。尤其今年以来，作为遏制房价过快上涨的重要对策，作为房地产调控可能导致经济下滑的对冲之策，我国大幅扩大了保障房建设规模，计划建设各类保障性住房和棚户区改造住房580万套。近日，住房和城乡建设部部长姜伟新在“市长论坛”上强调，要加快保障性住房建设，今年580万套的任务一定要完成。

姜部长为什么要在众多市长面前强调一定要完成保障性住房建设呢？其背景乃是近几年保障性住房建设完成得不理想。以部分重点城市为例，上海、武汉2009年经济适用房和廉租房的建设计划仅完成35%和44%，广州、深圳经济适用房建设计划仅完成24%和9%，北京完成率达103%。从全国来看，由于公开数据很少，我们仅能从一些零星公布的数据来估算。根据国土资源部的数据，2009年1至11月，保障性住房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.7%。保障性住房的完成率可窥一斑。那么保障性住房为何没有得到保障？作为保障性住房投资主体的地方政府为何不愿建设保障性住房？其症结何在？

其实地方政府对保障性住房的态度是重视的，一直也是乐于表态，乐于做计划的。因为这件事上符中央决策，下应百姓所需，是一件两全其美的事。但在执行中这些承诺往往流于一纸空文。个中原由值得玩味。在现有体制下，建设保障性住房，地方政府一要拿土地，二要拿钱。土地有限，供应了保障性住房，就无法拿到市场上招拍挂，也就实现不了土地财政。以2009年为例，当年保障性住房用地实际供应1.04万公顷，按照2009年居住用地的平均地价每平方米3824元来算，地方政府为此少收3977亿元。这种潜在减收效应当然使地方政府不愿拿地建设保障性住房，甚至有些地方还违规将保障性住房供地转为商品房用地来谋取土地财政。就钱而言，保障性住房的投资地方政府是大头。2009年保障性住房计划投资的1676亿元中，地方配套1183亿元，占70.6%。根据国泰君安的测算，2010年保障性住房需投资3500亿元，这其中中央政府计划投资仅632亿元，大量资金需要地方政府配套解决。这也确实给早已陷入赤字中的地方政府带来了巨大压力。也就是说，在地方政府看来，保障性住房完全是减收增支的事情，而且增加的支出短期又看不到经济效益，这样的项目当然能拖就拖了。

如此来看，要想真正落实保障性住房建设计划，关键在于地方政府。正如有的同志讲到，保障性住房“主要还是看地方政府的重视程度，想干就一定能干成”。因此，要让地方政府落实保障性住房计划，一是要引，让地方政府真想干。可以在政府和领导个人的考核中纳入保障性住房的内容，使保障性住房建设成为地方领导自觉自愿的行为。二是要保，让地方政府能干成。想干但干不了也是白搭。当前制约保障性住房建设的主要问题是土地和资金。这方面中央正通过改革来创造条件，例如开展利用住房公积金贷款支持保障性住房的试点，鼓励政府吸引民间资本进入保障性住房建设，等等。这其中最关键还是牵涉到财政体制改革，适当下移财力，建立财权和事权相匹配的中央和地方财政体制，改变地方过度依赖土地财政这一现状。三是要促，让地方政府必须干。通过监督和问责，通过违约惩罚机制督促地方着力推进。

今年以来，为确保完成580万套的建设目标，各部门已经从以上方面做了诸多政策设计。但是，对保障性住房而言，真正的保障不在中央的动员，不在主管部门的政策，最有力度的保障乃在法律，在于制度。从其它国家的经验来看，各国在推动保障住房建设中，均有相关的法律做保障。比如英国的《住宅与城镇规划法》（1919），美国的《公共住房法案》（1937）、《国家住房法》（1949），日本的《公营住宅法》（1951）均以法律形式对保障性住房建设作出了明确规定。而我国目前还缺乏相关法律，仅仅靠部门的通知，部门的规定来规范，这在“上有政策，下有对策”的今天难免使保障性住房落于“只闻楼梯响，不见人下来”的尴尬境地。

保障性住房建设不是因应房地产调控的短期之策，而是满足广大劳动人民住房需求的长期工程。行政手段和政策可以保一时，但难以保长远，只有用法律才能给保障性住房提供真正的保障。